新食品安全法条例:亮点与问题并存

2016-01-23 06:02:34来源:中国经济周刊5 个回复

  1月9日,国家食品药品监督管理总局召开《食品安全法实施条例》修订草案征求意见座谈会。《食品安全法实施条例》修订草案(下称“修订草案”)于2015年12月9日全文公布,向全社会公开征求意见。修订草案由原来的64条增加到现在的200条,充分体现了食品安全法的细化、补充和创新。

  修订草案十大亮点

  修订草案有需要深入研究的问题,但更有值得肯定的地方,可以归纳出十大亮点。

  亮点一:食品安全进课堂。修订草案第7条规定:国家将食品安全知识纳入国民素质教育和中小学教育课程,强化食品安全科学常识和法律知识普及。这充分体现了教育为本、法治为根和社会共治的基本原则。无论是生产者,消费者还是监督者,都必须牢固树立食品安全的法治观念和科学精神,才能从根本上解决我国的食品安全问题。而源头就在教育,特别是中小学教育,这是确保食品安全的百年大计,其意义极为深远。

  亮点二:信息公开,提高透明度。修订草案第44条、60条、68条、80条、86条、137条、143条款,多处规定了信息公开、公示、公布等要求,对生产经营者、监督部门等强化食品安全状态的透明度,便于社会监督,社会共治,符合现代社会治理的基本要求,奠定了食品安全的信息基础。

  亮点三:全链条监管,重在入口处。修订草案第53—55条,对餐饮服务业添加剂的使用、消毒管理、卫生制度等做了原则规定,弥补了以往法规重生产、销售,轻餐饮管理的不足。

  亮点四:与时俱进,规范网络食品交易。修订草案第60—64条,对网络食品交易进行了规范。这是信息化、网络化时代出现的新问题。规范网络食品交易,特别是对第三方平台提供者的责任加以明确,是保护消费者的利器。

  亮点五:操作细化,召回分级。修订草案第65条,按食品安全风险程度,划分了24小时、48小时、72小时的三级召回制度,这对保护消费者生命安全健康具有重要现实意义。

  亮点六:补短板,规范食用农产品市场销售。过去由于体制问题,食用农产品市场销售一直是职能交叉、扯皮、管理较为薄弱的环节。修订草案用了一节7条对食用农产品的市场销售主体、行为、监督等进行了较为具体的规范,是一大进步。

  亮点七:统计分析,量化监督。由于我国长期以来没有食品安全统计调查制度,至多是食品中毒案件的流水账。因此,迄今为止,没有一个人能说清楚,中国的食品是安全还是不安全,大家都谈个案或者定性的争论,很难进行科学的量化分析和有效监管。修订草案第155条,确立了国家食品安全统计调查制度,这是食品安全监管的最重要的基础设施,也是本次修改条例的最大亮点之一。

  亮点八:行政执法、刑事司法衔接,安全网更牢。修订草案第158—165条,对行政执法与刑事司法衔接做了具体、可操作的规定,增加了食品安全网的强度和密度,是中国特色食品安全监管的一大进步。

  亮点九:责任追究细化,彰显执法威力。一部法律的效力,不在于有多严苛或罚个倾家荡产,而在于法之必行。责任追究到位。哪怕是轻罚,只要罚到位,也会有效果。修订草案第168条、171条、173条、175条、186条、187条等条款,对于什么是情节严重给予处罚,从重处罚;什么情况下应当从轻或减轻处罚;什么是违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚,都做了较为具体的规定,使法律更具操作性和威慑力。

  亮点十:术语定义,科学严谨。一部法律的基本概念、术语,清晰规范,科学严谨,体现了立法质量和执行性。修订草案第195条,对法律用语进行了规范,厘清不少模糊地带,如第一次在法律中定义了食用农产品这个一直有争议的概念,还有保健食品,有毒有害非食品原料,特殊食品等,为食安法的科学性、完整性、可操作性增添了光彩。

  存在的问题与改进建议

  与此同时,修订草案中也有一些问题还需要进一步深入研究,谨慎修改。

  食品安全标准体制尚需完善。首先,任何一类产品的标准,都由强制性与非强制性标准组成。把食品类标准只归结为安全标准,又全部强制,显然是不符合实际的。食品的一般质量要求、管理、检验方法、规格,型号、外包装及非安全类的标准,是现代食品工业不可缺少的技术支撑,绝大多数是非强制性的标准,法律应以认同。

  其次,标准化法正在修改。在标准体系中除了国标、地标、企标外,又有一类新的标准即团体标准,包括行业标准,这是食品类标准体系中所缺少的。

  再次,由于职能调整,卫生部门已不是食品监督的主导部门,因此,标准的制定权应当划归食药部门或国家标准化主管部门。

  行政监管体制关系需要理顺。目前,全国50%左右的县,由于机构改革已经没有独立的食药部门和质监部门,上下不对口;有不少市也在探索机构撤并。新体制下,上下监管如何衔接?政令畅通执法统一,是需要深入研究的问题。单是机构名称、职能的表述,就需要明确、包容,避免执行中出现障碍。

  三套检验监管体系交叉重复,需要改革。修订草案第9条、14条、17条、94条,重申了食安法设立的三套检验监管制度,即风险监测、风险评估和抽样检验。实践中很可能出现的情况就是:三队人马进同一个企业,抽同一种食品,交三家实验室检验或一家实验室做三次同一产品的检验。财政部门为同一块月饼要花三次检验费。如果出现三种检验结果,就更麻烦了,三家不知该如何协调。这种重复、交叉、浪费、低效率、无端增加成本,浪费纳税人的钱,是纯粹、典型的体制病,迫切需要改革。

  慎用食品生产经营管理规范。什么是规范,规范什么内容,有无法律效力,同强制标准、技术法规、规范性文件、部门规章等是什么关系,有何法律责任,如何监督,如果出现“一刀切”难以执行怎么办,修订草案第31条只讲了要搞规范,语义不清。

  因此,如果现有文件手段足以解决食品安全问题,就不必叠床架屋。如果搞规范,千万不要“一刀切”。占食品生产经营80%以上的小企业、小摊贩,至今都没有完全规范,剩下的大企业、好企业,还有必要由中央政府部门统一规范吗?如果确有必要搞生产经营规范,最好也应当由行业协会、企业自己搞,充分体现社会共治原则。

  相关监督信息公开需要严格规范。修订草案第143条规定了食药部门应当及时公开日常监督检查结果、违法行为查处等信息。信息公开符合政务公开的方向,但以上信息涉及到生产经营者的人身权、荣誉权和隐私权,不能不慎重研究。其一,此类信息公开的性质,仅仅是政务公开的形式,绝不是另类的处罚,更不是羞辱企业,所以定性要准。其二,公开的内容,如果公布生产经营者个人信息,一定要于法有据。其三,公开的范围也有分寸,是县级、市级、省级还是全国?是监管部门平台还是公共媒体?都应有个规范。其四,救济渠道。公开错了如何纠正?如何补偿?谁来承责?其五,公开的期限问题,是永久还是有一定时限,都应当细化、规范,减少随意性。

  关于责任约谈的责任。修订草案第145条规定了监督部门可以对食品生产经营者进行约谈。意在促进生产经营者及时整改出现的食品安全问题。但需要明确的问题是,约谈是什么性质?行政强制还是双方自愿?你约、我忙,不来怎么办?用什么方法约?什么时间、地点约?要不要使用法律文书?

  同时,约谈的前提是企业有问题了,那直接依法依规查处就可以了,约谈是必经程序吗?还是发生了食品安全问题,可以不依法查处,约谈一下就过去了吗?约谈情况向社会公开,同样也有程序问题、救济问题、范围问题。其实执法办案,依法查处,就已经有对企业责任人进行约谈、调查的程序了。突出强调约谈的必要性,可行性和法律效力问题值得深入研究。

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